Les grands principes

Cette réforme des institutions locales dont le contenu est fortement inspirée des conclusions de la mission confiée à M Balladur, s’articule autour de quelques grands principes qu’on peut résumer ainsi :

• réorganiser les collectivités autour de deux pôles, un pôle communes-intercommunalité et un pôle départements-régions dont la mesure phare consiste à remplacer les conseillers généraux et régionaux par des conseillers territoriaux qui siègeront dans les 2 instances délibérantes. Le texte prévoit aussi la possibilité pour les départements et les régions de fusionner.
• simplifier le paysage institutionnel par un renforcement et une simplification de l’intercommunalité avec un nouveau dispositif qui encouragera la fusion des communes et la création de nouvelles par adjonction de communes limitrophes ou la transformation d’un établissement public intercommunal (EPCI).
• créer, sur la base du volontariat, une nouvelle structure dénommée « Métropole » pour les zones urbaines atteignant 500 000 habitants, d’un seul tenant et sans enclave, et dont les compétences seront largement étendues
• clarifier les compétences de chaque collectivité en spécialisant celles des niveaux départementaux et régionaux et mieux encadrer les mécanismes de cofinancement.

Les arguments

Brice Hortefeux, ministre de l’Intérieur, met en avant le triple impératif de :

1 - préserver les acquis de la décentralisation,

2 - renforcer les libertés locales,

3 - libérer l’énergie des territoires.

Pour cela, il lui apparaît nécessaire d’en finir avec l’empilement des structures (36700 communes, soit 40 % des communes de l’Union Européenne et 3 fois plus qu’en Allemagne, 100 départements, 26 régions, 15900 syndicats intercommunaux, 371 pays). («Depuis plus de 30 ans, nous avons toujours ajouté, nous n’avons jamais rien retranché».) Ce «millefeuille institutionnel» devenu illisible génère un enchevêtrement des compétences et un véritable labyrinthe des financements croisés qui ont pour conséquence une perte de temps et d’énergie pour se repérer dans le maquis administratif, un coût exorbitant: dépenses locales qui s’alourdissent, fonction publique territoriale en accroissement constant (30 000 nouveaux emplois rien que pour l’année 2007), impôts locaux en forte progression etc…

Un certain consensus se dégage sur ce diagnostic, et pour trouver des réponses à ces difficultés, le projet de réforme fait des propositions dont certaines vont dans le bons sens, mais d’autres ne semblent pas assises sur les principes élémentaires qui doivent régir toute structure organisée et hiérarchisée comme doit l’être la société civile. Malgré d’apparentes bonnes motivations, nous avons à faire à une réforme inadaptée.

Le projet de réforme est présenté par le gouvernement, non seulement comme s’inscrivant dans la logique de la décentralisation dont il veut en préserver les acquis, mais aussi comme un pas supplémentaire vers plus d’autonomie au niveau local et « moins d’État » dans les domaines transférés. On ne peut qu’être d’accord avec cette analyse et personne aujourd’hui n’aurait l’idée de remettre en cause la décentralisation ; encore faut-il s’entendre sur le concept et son mode de fonctionnement.
Décentraliser ne signifie ni déconcentrer, ni déléguer. Décentraliser, ce n’est pas concéder, mais plutôt restituer des pouvoirs ou des autonomies que d’autres auraient dû légitimement posséder.
Décentraliser ne doit conduire ni à accorder une liberté sans frein chère aux tenants du « tout économique », ni à un affaiblissement des pouvoirs politiques, notamment régaliens ( sécurité publique, justice, finances, politique étrangère, défense), de l’État.

Une véritable décentralisation sous-tend que chacun joue son rôle selon ses responsabilités, à la place qui doit être la sienne dans le respect du principe de subsidiarité. Elle est même l’application parfaite de ce principe. Il n’y a pas de modèle type de décentralisation, mais il y a des principes élémentaires d’organisation de la société qu’il nous semble pertinent de rappeler ici.

Le respect des corps intermédiaires

Un pays est une société organique aux extrémités de laquelle se trouvent d’un côté les personnes et à l’autre bout l’État. Pour leur épanouissement et leur équilibre, les personnes et les familles doivent nécessairement s’appuyer sur la société. «L’homme est par nature un animal social ayant besoin pour vivre d’une quantité de choses qu’il ne peut se procurer par lui-même.» nous dit Saint Thomas d’Aquin. Seule la société organisée peut lui donner les moyens de cet épanouissement, et mettra tout en œuvre pour la recherche du bien commun, c’est-à-dire le bien de tous. Sans cette assistance de la société, l’homme se trouverait démuni et isolé face à la toute puissance de l’État, et serait victime du totalitarisme ou de l’anarchie.
Pour que cette assistance s’exerce et que les multiples relations inhérentes à toute organisation sociale fonctionnent, des groupes sociaux naturels ou volontaires se sont constitués pour structurer la vie professionnelle, la vie publique, la vie culturelle etc… ce sont les corps intermédiaires. Le premier d’entre eux a été le « village » qu’on trouve dans toutes les civilisations et dont la finalité est de satisfaire des besoins qui se situent au-delà de la simple nécessité qui incombe aux familles. Avec les siècles, la vie sociale et sa stratification s’est complexifiée. La commune, le département, la région (autrefois la province) constituent aujourd’hui les principaux corps intermédiaires locaux.

Cellule de base des corps intermédiaires locaux, la commune est incontestablement le meilleur échelon pour assurer une gestion adaptée et équilibrée de la chose publique le plus directement ordonnée à l’intérêt des personnes et des familles, parce que sa proximité des réalités du « terrain » est le meilleur garant de l’efficacité et de la réactivité. Elle est également le cadre le plus favorable pour l’expression du lien social, qui, pour les communes de plus grande importance trouvera dans le quartier, le niveau intermédiaire adapté.

Pour mieux mesurer les conséquences de cette réforme, il nous faut, au préalable, rappeler le principe élémentaire qui préside au bon fonctionnement des multiples relations que la société moderne ne manque pas d’engendrer, (relations de subordination, relations de citoyenneté, relations administration-usagers, relations clients fournisseurs…)
C’est la notion de « subsidiarité » qui vise à reconnaître à chaque échelon hiérarchique toute l’autonomie dont il a capacité.

La pratique de la subsidiarité

Concept qui remonte à Aristote, et que l’Église a toujours placé au cœur de sa doctrine sociale (voir encadré), il peut se résumer ainsi :

Maxime politique et sociale selon laquelle un groupe placé à un niveau donné de la pyramide sociale, doit pouvoir bénéficier du libre exercice de ses pleines et entières responsabilités dans le respect de celles du niveau inférieur et avec l’appui éventuel du niveau supérieur.
C’est la condition pour garantir de saines et harmonieuses relations entre les diverses composantes du corps social

Subsidiarité et suppléance :

On voit donc que principe de subsidiarité va de pair avec principe de suppléance, qui veut que, quand les problèmes excèdent les capacités d’une petite entité, l’échelon supérieur a le devoir de lui porter assistance, mais dans le respect du principe de subsidiarité.

Principe simple et de bon sens, mais dont le fonctionnement exige le respect de cette hiérarchie des normes. Et il importe de ne pas dévoyer ni inverser le sens de la subsidiarité sous prétexte de suppléance comme a tendance à le faire l’Union Européenne : l’article 3B du traité de Maastricht a introduit ce principe dans la législation communautaire, mais le protocole (n°30) annexé au traité d’Amsterdam en limite la portée notamment en précisant que ce principe « permet d’étendre l’action de la Communauté dans les limites de ses compétences, lorsque les circonstances l’exigent... »

La recherche du bien commun

Très vite la question se posera donc des limites de l’autorité du groupe ou de la collectivité du niveau supérieur, et bien sûr du rôle de l’État, mais également de l’autorité supranationale (comme l’Union Européenne) avec laquelle les états sont liés par les traités. La réponse nous est donnée, là encore, par les textes pontificaux : ‘« Diriger, surveiller, stimuler, contenir selon les circonstances ou les exigences de la nécessité », telles sont les conditions de mise en œuvre du bien commun ; or celui-ci relève toujours de la responsabilité du niveau supérieur. Et chaque échelon hiérarchique contribuera à sa manière à la poursuite du bien commun. Mais il ne faut jamais oublier que l’initiative des actions qui concourent au bien commun doit restée du niveau inférieur à l’Etat dans la mesure de ses capacités de chacun : le particulier dans le domaine social, la commune dans le domaine de l’action publique, l’entreprise dans le domaine économique.

« La décentralisation, nous dit un sociologue chrétien du début du XXe siècle, est la forme d’organisation sociale dans laquelle les divers éléments constitutifs de la communauté étatique sont mis en situation d’administrer eux-mêmes leurs intérêts particuliers et leurs compétences propres, dans le respect des biens supérieurs et spécialement du bien commun. »

Ainsi, le rôle de l’État sera donc bien de garantir les conditions favorables pour que les actions des communautés de niveau inférieur concourent bien à la mise en œuvre du bien commun. Son action se concentrera avant tout dans l’exercice de ses fonctions régaliennes (diplomatie, défense, ordre public, justice et monnaie) et il veillera à ne pas empiéter sur les compétences des autres collectivités, notamment en imposant des normes ou des objectifs qui ne relèvent pas de sa compétence.

Pour illustrer ce principe, l’exemple de l’aménagement du territoire est intéressant :

• à l’État de garantir le respect des grands équilibres territoriaux, mais pas plus,
• au niveau régional de définir des stratégies d’aménagement, mais pas plus,
• au niveau local (la commune) de préciser les conditions règlementaires de leur mise en œuvre, mais dans le respect de la propriété privée et des intérêts des particuliers dans la mesure où ceux-ci ne contrarient pas le bien commun.

Ceci étant rappelé, examinons quelques points de la réforme qui nous semblent faire difficulté.

Depuis plus de trente ans, les tenants de la fusion n’ont cessé de prendre des initiatives pour encourager, à défaut d’avoir pu imposer, le regroupement de communes avec plus ou moins de succès : lois Marcellin en 1971, Defferre en 1982, Chevènement en 1999.
Or le projet de loi actuellement en débat au Parlement est ambigu et contradictoire sur le devenir et la pérennité de l’échelon communal, principalement pour trois raisons :

- la première parce que tout est mis en œuvre pour promouvoir l’intercommunalité et favoriser la fusion de communes par des incitations financières et fiscales,
- la seconde en raison de l’élection au suffrage universel des représentants de chaque commune dans les instances communautaires, donnant ainsi une légitimité démocratique aux intercommunalités à fiscalité propre. Il n’y aura qu’un pas pour modifier leur statut et les transformer d’établissements publics en collectivités et considérer ainsi la commune comme un échelon devenu obsolète
- enfin, la troisième concerne le niveau et les modalités de délégation de compétences qui seront dévolues aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Ambiguïté en effet parce que le principe de maintien de la clause dite « de compétence générale » au niveau de la commune, affiché par le projet, peut laisser croire qu’elles continueront de l’exercer librement, conformément à l’article L2121-29 du code général des collectivités territoriales (CGCT) qui stipule que : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune… Le conseil municipal émet des vœux sur tous les objets d’intérêt local. ». Que restera-t-il aux communes lorsqu’elles seront plus ou moins contraintes de déléguer leurs compétences aux EPCI, ou que de nouvelles compétences seront assignées par la loi à ces derniers ? Rappelons que plusieurs jurisprudences du Conseil d’État ont consacré une doctrine en ce domaine spécifiant que la compétence- même générale- d’une collectivité territoriale s’arrête là où commence la compétence exclusive d’une autre collectivité publique. Le transfert de compétences entraîne donc le dessaisissement total des communes dans le domaine transféré.
Ceci étant dit, reconnaissons à l’intercommunalité son bien fondé dans certains domaines, mais qui doit rester basée sur le volontariat et demeurer un outil de coopération efficace permettant de faire à plusieurs ce que l’on ne peut pas faire seul (transports en commun, ordures ménagères, alimentation d’eau potable…). Encore faut-il que cette intercommunalité d’une part se fasse à la bonne échelle et corresponde à une réalité territoriale et non à un découpage politico-administratif arbitraire tel que sont les communautés de communes dans leur grande majorité et d’autre part génère de vraies économies d’échelle permettant la diminution dans les communes des effectifs alloués à ces domaines..

La nécessité d’un cadre de cohérence pour régler des problématiques qui dépassent l’échelle communale est, bien sûr, une évidence. Mais il n’est pas besoin pour cela de retirer aux communes leurs compétences, mais seulement de les encadrer et d’encourager le partenariat et la concertation des collectivités entre-elles. A titre d’exemple, citons le domaine de la gestion des sols et de l’urbanisme pour lequel le code de l’urbanisme prévoit des outils de planification adaptés à chacune des échelles de territoire : Directives territoriales d’aménagement (DTA) pour les secteurs régionaux à fort enjeux, schémas de cohérence territoriale (SCOT) pour le pays ou l’agglomération et Plan local d’urbanisme (PLU) pour le niveau communal, chacun s’inscrivant dans une logique de hiérarchie des normes selon un lien de compatibilité. Le maire et son conseil restent ainsi compétents pour prendre les orientations de développement (PLU) et les décisions d’urbanisme (permis de construire) qui exigent une connaissance du territoire et de sa complexité.
Rapprocher le citoyen du niveau de décision et ne pas l’enfermer dans un carcan administratif ont été le leitmotiv souvent répété des lois successives de décentralisation. La réforme et les lois en préparation notamment celle sur le Grenelle de l’environnement risquent de mettre à mal cette notion de proximité. Elle encourage le transfert de la compétence « urbanisme » au niveau de l’intercommunalité au point de faire perdre toute initiative au conseil municipal, comme peuvent en témoigner de nombreux élus des petites communes déjà intégrées dans des communautés d’agglomération ayant pris la compétence PLU.
Bien sûr, ces propos ne sont pas en opposition avec une légitime fusion de toutes petites communes rurales (quelques centaines d’habitants) qui ne pourront survivre que si elles mutualisent leurs moyens.

La répartition des compétences : en spécialisant chacune de ces deux collectivités avec la notion de « chef de file », cette réforme va dans les sens d’une clarification et d’une simplification administrative avec, pour finalité, d’éviter les financements croisés. Objectif louable mais qui va conduire à une juxtaposition de compétences et non à une réelle subsidiarité dans un exercice hiérarchisé de leurs compétences réciproques. Donner à la Région des compétences d’ordre stratégique dans les domaines de l’aménagement et des moyens de communication, de l’économie, de la culture et de l’enseignement est indispensable pour structurer le territoire et en piloter le développement. Le niveau régional est le bon maillon pour donner de la cohérence, dynamiser, impulser, encadrer et être un partenaire reconnu avec suffisamment de poids et d’influence pour concerter, dialoguer et échanger avec l’État.
Avec la suppression annoncée de la clause de compétence générale pour la Région et le Département, ce dernier va se voir relégué à un rôle de prestataire de services à la population, délégataire de l’État essentiellement pour distribuer des prestations sociales, à l’exemple du revenu de solidarité active (RSA) ou du logement avec « les aides à la pierre » . Sa marge de manœuvre, son influence, sa capacité d’initiative seront donc restreintes.
Cette volonté de rapprocher Département et Région est d’ailleurs contradictoire avec ce rôle de proximité joué par l’un et rôle stratégique joué par l‘autre, comme le souligne très justement le dernier rapport du Conseil économique et social paru le 12 février.
Mais le projet de réforme n’a pas voulu bousculer les acquis de l’histoire récente et se limite à une solution timide de répartition de compétences sans remise en cause de la légitimité des périmètres. Et c’est là que la réforme aurait du porter

La notion de territoire aurait du être au cœur de la réforme… et être appréhendée sous ses multiples aspects, sociologiques, historiques, culturels, géographiques ou politiques et non sous le seul angle économique. Ne nous y trompons pas, et cela est dit par les auteurs du projet, l’objectif est de rendre les territoires plus compétitifs sur le plan économique, ceci sous la pression croissante de la mondialisation dont la finalité est d’améliorer la productivité pour satisfaire aux besoins matériels sans cesse croissants de la société de consommation. Le territoire vécu, le territoire réel, n’est-il pas autre chose que celui du marché, de celui de l’offre et de la demande ? Le territoire n’est-il pas l’espace au niveau duquel s’organise la vie quotidienne d’un peuple avec son histoire, sa culture, ses traditions, ses mentalités, ses coutumes, son économie locale, ses richesses naturelles, sa topographie, son patrimoine…, un espace complexe dans lequel des forces s’expriment dans de justes rapports d’équilibre et de complémentarité ?

Difficile de remettre en cause ces collectivités dont on connaît pourtant l’arbitraire de leurs périmètres : héritage de la Révolution, les départements ont été conçus pour imposer au niveau local, le pouvoir centralisateur de l’État jacobin ; découlant des premières régions programmes des année 60, les régions actuelles ont été découpées artificiellement à partir des départements, là encore pour mieux décliner la planification que l’État mettait en place pour amorcer une déconcentration préfiguratrice des politiques d’aménagement du territoire.
Il est vrai, les lois de décentralisation de 1982-1983 ont redonné une certaine autonomie à ces collectivités et leur action efficace et bienfaisante dans un certain nombre de domaines ne peut être contestée mais leur performance et leur efficacité sont à relativiser essentiellement en raison de l’inadéquation de leur champ d’intervention spatial.
Parmi les 20 propositions du comité Balladur, figure en bonne place l’interdiction de constitution de nouveaux « pays », et il est même envisagé la suppression des pays constitués (au nombre de 348)
Mesure regrettable à notre avis car le « pays » tel que le définissait la loi Pasqua de 1995 était une réponse pertinente pour faire émerger des territoires de projet, fondés sur une volonté locale et caractérisés par «une cohésion géographique, économique, culturelle et sociale». Ce territoire détermine lui-même sa stratégie de développement. Il ne s’agit donc ni d’un échelon administratif imposé, ni d’une nouvelle collectivité, mais d’une structure qui détient en elle-même une capacité à fédérer l’ensemble des acteurs locaux constitués de tous les corps intermédiaires (collectivités, chambres consulaires, entreprises, associations , habitants etc…) pour la mise en œuvre d’un projet commun.
En parfaite adéquation avec la vision de l’Église sur l’organisation de la société civile parce que favorisant l’initiative et respectant les compétences de chacun, le Pays aurait été la réponse la plus pertinente à la volonté de « libérer l’énergie des territoires » telle que les promoteurs de la réforme l’ont exprimée et il aurait été l’échelon intermédiaire le plus pertinent entre la Commune et la Région.

Le territoire français a comme qualité de posséder une armature urbaine équilibrée et des villes-centre de taille raisonnable qui sont en capacité de rayonner sur l’arrière-pays. A l’exception de Paris, aucune ville Française ne dépasse le million d’habitants.
On peut comprendre la nécessité d’adapter des structures qui apparaissent dépassées face au fait urbain en plein développement. Mais faut-il pour autant attribuer à ces futures métropoles qui vont se constituer par agglomération et par fusion des communes périurbaines, tous les pouvoirs qui vont leur donner les moyens d’une expansion difficilement maitrisable ?
Ainsi vont émerger des micro régions urbaines puisqu’elles seront en mesure d’exercer toutes les compétences propres aux Départements et aux Régions . L’objectif du législateur est clairement exprimé dans les commentaires du texte de loi : « Nos grandes villes n’ont pas assez de visibilité. Elles ne sont pas en mesure de soutenir la compétition avec leurs concurrentes européennes et internationales. » Nous voulons donc faire de nos villes des euro-cités en compétition avec d’autres et qui vont perdre ainsi leur rôle de capitale régionale en harmonie avec leur territoire avec qui elles devraient entretenir des relations d’interdépendance.
Jean-François Gravier, géographe connu pour son ouvrage « Paris et le désert français » mettait déjà en garde les pouvoirs publics dans les années 50, contre la désertification de l’hexagone face à l’expansion boulimique de la capitale. Un certain rééquilibrage s’était opéré depuis, notamment avec la création des métropoles d’équilibre sous l’impulsion des OREAM et de la DATAR.. Ne risque-t-on pas maintenant de reproduire le phénomène de désertification des campagnes à l’échelon régional par une aspiration des activités économiques et des populations ? Un phénomène pouvant également s’accompagner d’une artificialisation des espaces ruraux périurbains qui deviendront des espaces dortoirs. Cette « rurbanité » ou « résidentialisation » touchant les 2eme et 3ème couronnes des villes se manifeste d’ailleurs par un étalement urbain préoccupant.

De plus, l’encouragement à la métropolisation ne va pas créer les conditions favorables pour inverser la crise urbaine que nous connaissons et qui se manifeste de plus en plus dans nos villes notamment par une asphyxie de la circulation, des difficultés croissantes de déplacements des personnes et des biens, une crise récurrente du logement, une montée de l’insécurité et de la ségrégation sociale.
Il est temps de revenir à une véritable politique d’aménagement du territoire qui garantisse un développement harmonieux et équitable de la ville et de la campagne, notamment par le sauvetage des activités agricoles, par la relance énergique d’activités économiques diversifiées dans le tissu rural, par la définition d’un réseau et d’un maillage hiérarchisé de villes qui constituent de vrais pôles d’attraction dans leur zone d’influence ; maillage qui est caractérisé par une hiérarchie des fonctions ( sociales, économiques, culturelles….)
Cette politique ne peut réussir qu’en s’appuyant, d’une part sur des institutions dont les compétences sont clairement définies, et d’autre part sur la réalité du terrain en respectant les équilibres territoriaux.
Elle demande donc du courage politique pour contrer les habitudes et les féodalités locales.

L’analyse de quelques éléments clés de cette réforme met en lumière, non seulement un risque de perte d’identité de nos régions, mais aussi une volonté d’uniformisation, d’homogénéisation visant à supprimer les disparités avec nos voisins européens et à rendre nos régions plus compétitives face à la concurrence européenne,. La disparition programmée à terme de nos communes est une menace sérieuse pour la vitalité du tissu social parce que c’est à ce niveau que le sens des responsabilités et le goût des initiatives peuvent le mieux s’exprimer. Vouloir également « moins d’Etat » ne doit pas signifier « plus d’Europe ». Des régions trop fortes et un État trop faible sont les facteurs favorables à la naissance d’un fédéralisme européen, contraire à l’intérêt de la société.
Il faut maintenir les compétences là où elles doivent être et surtout ne pas les limiter, ni les enfermer dans des règlementations excessives ou dans des carcans administratifs et technocratiques qui font perdre toute marge de manœuvre. Les institutions sont au service des territoires et doivent créer les conditions d’une ambiance propice à l’épanouissement de la personnalité. Elles ne doivent pas agir uniquement en fonction des pressions qu’elles subissent de l’extérieur, mais elles doivent penser, concevoir, organiser les lieux de vie pour le bien être et la commodité de ceux qui l’habitent en respectant leurs habitudes, leurs modes de vie, leurs traditions, leurs cultures.

La mise en place d’un cadre prenant en compte la nature profonde de l’homme est indispensable à son épanouissement. L’homme ne peut se réaliser pleinement sans tenir compte du fait que, blessé par le péché originel, il a besoin de s’appuyer sur un ensemble de lois et dispositions pratiques l’incitant à se comporter comme un être raisonnable ; penser autrement c’est faire fausse route et ouvrir largement la porte à tous les dérèglements que connait aujourd’hui notre société.

A contrario, c’est dans un cadre respectueux des communautés naturelles que l’individu pourra se réaliser pleinement en s’épanouissant dans les différentes facettes de sa vie qui n’est pas seulement économique, mais aussi sociale et spirituelle.

Le défi à relever est donc de rendre ces principes compatibles avec les mutations contemporaines…